英美两国的三网融合与监管模式变革

从20世纪90年代开始，英美两国为了因应传播科技的发展，制定和修改了一系列传播政策，打破了广播电视、电信和互联网的行业藩篱，有力地推动了三网融合。

　　三网融合进程

　　英国：英国是世界上三网融合发展最快的国家之一。1991年，英政府颁布了《竞争与选择：20世纪90年代的电信政策》白皮书，终止了80年代确立的电信行业中由英国电信公司（BT）和莫克瑞通信公司（Mercury）双寡头垄断格局，全面开放国内电信市场。从此，任何公司都可以申请在英国开办国内电信业务和建立固定网络设施，有线电视公司可以不经过英国电信管理局（OFTEL）的批准和不用租借英国电信公司和莫克瑞通信公司的网络就可以提供电话业务。1992年英国对《1990广播电视法案》进行修订，允许有线电视公司兼营电话业务，但只能通过莫克瑞通信公司的基础设施提供；并规定英国电信公司和莫克瑞通信公司在2002年以前不允许提供有线电视业务，但可以提供录像业务。1996年英国议会通过《1996广播电视法案》，再次对《1990广播电视法案》某些条款进行修改，放宽了媒体所有权的限制，放开国外企业参与英国媒体经营的市场准入，并提出了一个建立英国数字广播的框架。1997年英国电信管理局逐步取消对公众电信运营商经营广播电视业务的限制，允许他们为尚未接入CATV的家庭用户提供上网服务。2000年12月，英国政府发布了题为《通信的新未来》白皮书，强调在数字时代政府有放松管制的必要性，规定2001年1月1日开始，电信运营商可以在全国范围内经营广播电视业务，实现双向准入。2003年为了因应通信与传媒产业互联互通的趋势，英国出台了《2003通信法案》，实现监管机构全面融合，从此英国电信与广播电视进入了高速融合阶段。

　　美国：美国是最早实现三网融合的国家。美国的电信与有线电视的融合是从诉讼开始的。早在20世纪80年代，美国通过《1984有线电视通信政策法案》，明令禁止电信公司从事视频服务，视频分类广告和视频节目等信息服务。然而，先进的光纤电缆和视频压缩技术使电信公司可以提供视频节目，有的电话公司甚至开始制作节目供自己使用或卖给批发商。1992年，大西洋贝尔公司以言论自由权利受到侵犯，违反第一修正案为由向FCC提起诉讼，获得胜诉。自此区域贝尔公司开始兼并或投资营业区外的有线电视系统，引发了有线电视与电信公司结盟的浪潮。90年代信息技术革命深刻改变了传统电信概念和体系，1993年美国率先提出“信息高速公路计划”。1994年有线电视公司向各州法院起诉要求放宽经营电话的限制。同年，美国修改媒体和电讯法，撤除电讯与有线电视之间的隔离。《1996电信法案》打破限制电信与有线电视市场相互开放的禁令，推动全面竞争，放开所有的市场分割和限制，使得经营长话业务的公司与经营本地业务的公司之间、有线电视公司与电信公司之间能够互相进入对方的市场，同时允许MMDS无线传输系统与有线电视系统的跨媒体所有权，从而为三网融合扫清了法律障碍。自此，美国电信和广电之间收购兼并浪潮风起云涌，电信和广电的概念日益模糊，美国进入大通信传播时代。

　　监管模式变革

　　技术的改变和传播生态的变化对信息传输方式的管制提出新的挑战，英美两国先后对广播电视、电信和互联网的监管体制进行了深刻变革，转变监管模式，进一步推进三网融合。

　　英国：1954年颁布的《电视法》允许开办商业电视，成立独立电视公司，组建独立电视局（ITA）负责管理。1984年颁布《有线电视和广播法》，成立独立广播局(BA)取代独立电视局，同时管理商业电视与广播；新建有线电视管理局，以促进和管理新兴的有线电视业；《1990广播电视法案》规定成立独立电视委员会（ITC）和广播管理局(RA)，取代以前的独立广播局和有线电视管理局，分别管理商业电视和广播，广播和电视分业监管体制初步形成。英国是欧盟成员内最早开放电信市场和实行电信业私有化的国家。1981年英国电信公司脱离英国邮政，次年改组私有化，1983年莫克瑞通信公司的成立结束了英国电信公司独家垄断电信市场的时代。《1984电信法》的出台，标志着英国电信市场开放时代的到来。根据该法设立了独立的电信监管机构：电信办公室（OFTEL），与贸工部共同对国内的电信业务实行统一管制，贸工部（DTI）管电信政策、发电信执照，电信管理局负责电信监理。2000年12月，英国文化体育部及贸工部联合发表一份名为《通信的新未来》白皮书，首次提出要根据信息传播领域新的发展情况，调整信息传播的监管机制。2001年6月，关于成立通信办公室(OFCOM)的议案提交到英国议会，2002年3月，英国议会批准《通信办公室法案（2002）》，通信办公室正式开始筹建；2003年7月，英国议会批准《2003通信法案》，授予通信办公室全面取代原来的广播电视委员会（BSC）、独立电视委员会（ITC）、电信办公室(OFTEL)、广播管理局(R Auth)和广播通信代理局(RA)5个部门，正式对广播、电视和电信等部门行使管理权。通信办公室内部组织按照通信业务功能划分各部门，下设执行、政策、运营和内容四个委员会，分设内容标准、技术标准、频谱、战略市场发展、频谱政策和竞争市场六大分部。

　　美国：FCC成立前，美国通信产业由不同的政府机构分别管制。1910年美国国会通过法律，把从事州际业务的电报、电话公司置于州际商业委员会管制之下。1912年4月15日凌晨，“泰坦尼克”号在驶往北美洲的处女航中不幸撞到冰山，很快沉没在冰冷的北大西洋中，致使近2000名乘客和船员葬身鱼腹。通过这次事件，美国政府下决心加强无线电频道使用的控制，以保证空中、水上救援等紧急通信，随后通过《1912无线电法案》，授权美国商务部管理广播电台的权力。20世纪20年代美国通过《1927无线电法案》，依法设立临时的联邦无线电委员会（FRC），负责控制广播和其他无线电通信业务。1934年根据《1934通信法案》，建立了一个永久性的具有综合管制功能的美国联邦通讯委员会（FCC），将有线、无线通信以及广播电视全部纳入该委员会的管理范畴。20世纪50年代以来，随着有线电视的出现，FCC虽然一直执行管理有线电视的权力，但直到《1984有线电视通信政策法案》出台，国会才正式授予其对有线电视的管理权。随后根据《1996电信法案》，FCC从交通部接管其互联网监管工作，开始对广播电视、电信和互联网全面实行统一监管。FCC成立之初其组织架构是按照通信技术，如有线、无线、广播和有线电视来划分职能部门，但随着传播科技的发展，以往划分技术的界限日益模糊。同时，面对迅速变化的竞争市场，FCC必须及时调整组织结构和运行职能，以适应不断演化的管制目标和功能。1998年底，FCC在报告《21世纪的新FCC》规划蓝图中指出，“原来以产业类别为主进行的组织架构不适应媒介融合的态势，将考虑裁减包括有线电视服务局、大众媒体局、公众电信局以及无线通讯局等部门，而从功能层面就各局和办公室进行整合重构。”①在这次报告中，FCC前任主席肯纳德宣布改组计划，撤销原来的投诉和信息局，将分散于投诉和信息局、大众媒体局、公用通信企业局和无线通信局四局的处理用户投诉的职能并入新成立的执行局。撤销消费者事务办公室，新成立消费者信息局。上述改组计划于1999年11月8日正式实施。2002年FCC再次进行改组，成立消费者信息和政府事务局替代原来的消费者信息局，把原来的公用通信企业局改组为有线竞争局。同时，对现行的媒体局、有线竞争局、消费者与政府事务局和国际局的下属处室按功能变化进行调整。2006年5月，FCC宣布成立一个新的公共安全和国土安全局，将分散在FCC下属其他部门负责处理公共安全通信、紧急报警系统、“911”紧急呼叫、灾难管理以及网络安全等工作的职能整合纳入这个新部门。目前，FCC共有七个职能局和十个处理日常办公事务的办公室。

　　评价及其借鉴

　　评价：英美两国的三网融合都肇始于20世纪90年代，但在推进的进程中各国基于电信和媒介发展的现实，采取了各自不同的法律政策，最后导致推进路径的差异。英国在三网融合的过程中经历了不对称进入和双向准入两个阶段。20世纪80年代，新自由主义取代凯恩斯主义，英国电信和有线电视虽然在撒切尔主义的影响下，先后在各自内部逐步解除管制。但双方的跨业经营直到90年代才出现。1992年英国出于对有线电视业的保护，只允许有线电视公司兼营电话业务，而电信公司不准提供有线电视业务，90年代末期英国电信办公室才逐步取消对公众电信运营商经营广播电视业务的限制。这一阶段，不管是有线电视还是电信都是局部进入对方，并且附有诸多条件的限制。直到进入21世纪，双方才真正实现双向进入。而在20世纪90年代初期的美国，电信和有线电视的融合一开始就打开了互入对方的门槛，只不过是通过法律诉讼的手段获得了进入对方的门票。这一时期，双方只是局部开放。直到《1996电信法案》这一作为三网融合基石性法律的出台，电信与有线电视市场才正式相互开放。

　　三网融合的经营格局必将促使监管模式的变革。从英美监管模式变革的路径来看，主要体现了两大趋势：一是从分业监管到统一监管；二是从机构监管到功能监管。以上两种变革并不是两条平行直线、各自独立进行的，它们是相互交叉的。但因两国形成各自监管体制的历史语境不同，导致了监管模式变革结果的差异。英国面向三网融合的监管模式变革最为彻底，机构内部组织按通信业务功能设立职能部门。英国在成立的统一监管机构通信办公室之初就确定“其战略目标是涵盖整个通信领域。”②而美国的监管模式变革则仍留有分业监管的痕迹。联邦通讯委员会成立于1934年，当时主要为了针对电报、电话等通信业务以及无线广播电视存在政出多门、相互分割的状态而设立，其组织架构在很大程度上反映了当时的技术状态。FCC后来虽然随着传播技术的发展和国家传播政策的变化历经多次重组，但因内部调整工作比较复杂，所以很难在一定时期内有根本的改变。

　　借鉴：2010年1月13日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，正式通过加快推进电信网、广播电视网、互联网三网融合的决定。会议提出了推进三网融合的路线图：2010年至2012年，我国将重点开展广电和电信业务双向进入试点，探索形成保障三网融合规范有序开展的政策体系和体制机制。2013年至2015年，总结推广试点经验，全面实现三网融合。

　　他山之石，可以攻玉。虽然英美与我国国情不同，信息服务业的行业结构也存在很大差异，但是其三网融合市场表现和监管模式变革经验却对我国三网融合的推进深具借鉴意义：一、传播政策改变是融合的基石。未来我国传播监管政策应在放松管制与加强管制之间取得平衡：采取既能促进产业发展又能维护公共利益的政策，确保市场秩序、促进产业发展、保障消费者权益、全面推动电信和广电的双向进入。二、法制变革是融合的前提。建立面向三网融合的融合法律：传播通信法和监管机构组织法。传播通信法包括三个方面的内容：电信法部分、广电法部分和反垄断法部分。电信法主要规制三网及三网融合的传输渠道；广电法主要规制传统的广播电视以及三网融合的内容；基于产业和市场的发展要打破行政屏障，注重反垄断法的介入和渗透，主要规制通信产业（包括电信、广播电视和互联网运营商）的反竞争行为。按照产业实体层、逻辑层、服务应用层以及内容层制定相应法律规范。三、统一监管是融合的保证。短期内在尊重现有监管模式的同时，可以通过建立通信监管协调机制来解决通信业务交叉与融合发展所带来的一系列问题，为三网融合的推进服务。当三网融合达到一定阶段，社会各方面条件具备以后，考虑建立融合监管机构，对电信、有线电视和互联网实行统一监管。