非对称管制遭遇中国困境 两难选择逼宫监管

电信重组方案公布至今已是一月有余，但从目前来看，由于种种原因，重组后也并不能从根本上改变中移动一家独大的局面，纯粹的重组和市场力量并不能达到行业有效竞争的格局。

电信重组后监管部门出台系列非对称管制政策是促进行业有效竞争格局形成的有效方式。非对称管制何时出台、该如何监管成为当下热议的焦点。然而，如今的现状却是：非对称管制正遭遇中国困境，多种“两难”选择“逼宫”监管。

互联互通成熟了吗？

电信重组旨在形成行业有效竞争的格局和顺应网络融合趋势下的全业务运营模式，而互联互通机制则是调节电信业有效竞争的关键机制和调整市场竞争关系的杠杆。随着重组走向深入，互联互通问题是摆在电信业监管者面前一个现实课题。当下，互联互通就面临两难选择。

不强化互联互通，带来的结果是：主导运营商利用大网优势以各种方式限制新进入者，使互联互通反而成为限制电信业有序竞争的手段，处理不好就会导致恶性竞争。

一方面，主导运营商希望在互联中尽可能地降低成本，甚至为竞争而设障。例如IM业务，尽管移动、联通、电信等打着“免费”、“无线聊天”、“互通”等口号，但实际上，这些运营商的无线IM之间并不能互通，这种各自为战的局面殃及的是客户自由选择的权利。另一方面，新进入者打入市场并不容易，希望在互联中尽可能少地支付互联费用。但如果没有国家的扶持，可能会以退出电信市场告终；如果没有与原有运营商的网络互联，业务也根本得不到开展。因此，真正制约互联互通的并不是在技术上，而是运营企业间由于实力悬殊带来的利益不平衡。

强制主导运营商互联互通，则又可能产生“小猪”现象。高的互联互通收费会形成市场进入门槛，维护现存经营者的垄断地位，新兴运营商负担不起，竞争则无法展开；低的互联互通收费则会使低效的企业方便进入市场，使主导运营商处于不利地位。这也就可能成为引发恶性价格战的“导火索”。

因此，有效的互联互通政策的制定正考验着监管的智慧，监管部门务必要灵活运营互联互通这个工具处理三大运营商的竞争关系。

号码携带单向还是双向？

重组后，小灵通转网、号码携带以及家庭网关等业务倍受关注。实施号码携带的意义在于：提高号码资源利用率，保障电信消费者权益，提高市场竞争效率，降低整体服务成本，提升各运营商的自主创新能力和差异化服务能力。号码携带最大的作用是扶持新进入者发展，因而主导运营商一般都会抵制，中国则相反。号码携带是单向还是双向选择，号码携带实行后能实现政策基本目标吗？这又成为了两难选择。

有专家分析认为，“单向转网”有助于改变“新移动”一家独大的格局，扶持相对弱小的新电信和新联通两家运营商。不过“单向携带”可能带来的“副作用”也引来了业内人士的关注。国金证券分析师陈运红表示，虽然对平衡各大运营商利润最为直接有效，但“单向携带”实际上限制了消费者的选择权，同时也有行政力量对市场化竞争的过度干涉之嫌，值得商榷。

那么，如果选择“双向携带”呢？“如果立即推出双向携带，由于中移动在规模、品牌等方面的超强优势，将会加速联通、电信业务的流失。”其政策启动的时机非常关键。工信部相关人士就表示，携号转网将作为3G牌照发放的配套措施平稳推进。

号码携带作为开放移动市场的重举不可避免地将在实际操作中遇到诸多难题，这就更需要运营商们能够在差异化的竞争中以合作共赢为前提。号码携带最终导向还是将消费者引向服务更好的运营商。长久来说，运营商还是应以提高服务质量为根本。

监管要走“中国特色”之路

按照目前国内移动通信的市场份额计算，新中国移动、新中国联通和新中国电信的用户数量分别为3.92亿户、1.25亿户和0.43亿户，所占市场份额分别为70%、22.3%和7.7%。电信专家韦乐平曾建议，主导运营商市场份额降到50%之前应坚持实施号码单向携带，而且主导运营商的全业务牌照也应等到市场份额降下来后方可发放。那么限制市场份额，中移动一家超过70%，增量市场达到87%，在此情况下，将其市场份额限制在50%以内现实吗？只能拆。可拆了中移动，削弱了一个大国企，也破坏全程全网。这又是一个两难的问题。

诸多两难选择考验监管，虽然复杂，解题其实也不难，重要的是依据中国国情具体应用各种管制措施，最终实现电信业有效竞争格局。

从市场份额限制手段来看，它是一种操作简易、实施成本低的监管方式，但在短时间内要求新移动的份额下降20个百分点是很不现实。因此，业界专家分析，就我国电信业发展的现状来看，在我国监管能力有待提高的情况下，比较稳妥的方法是市场份额限制逐步推进，分阶段完成，这样就不失为一个较好的政策选择。

从以往电信业监管经验来看，业务牌照的发放次序、单向号码携带、资费管制、不对称结算等非对称管制手段，也都是可以借鉴的，同时还需结合资本市场上的并购、反垄断法以及电信监管等法律的进一步完善。

从具体实施手段来看，相关专家建议，落实非对称管制需先建立市场竞争评估体系。改革重组后，对于我国三家电信运营商，可以采取资费非对称管制措施，促使非主导运营商尽快拓展市场；采取强制互联和异网漫游，并实行接入价格管制，实现主导电信运营商网络资源的共享共用；采取单向号码携带措施，促进非主导运营商竞争主导运营商客户；采取对主导运营商更为严格的普遍服务和服务质量要求，提高其竞争成本，从而也促使非主导运营商尽快发展。