分析：从国外经验看政府和运营商震后通信部署

汶川大地震让业界深刻地感受到，可靠的通信保障在赢得救灾时间、抢救更多生命以及避免更多的损失方面起着决定性的作用。因此，如何建立一套有效的防灾抗灾通信系统成为当下的一个紧要课题。从国家的层面来看，加快建设既具有快速反应和完善功能又具有高可靠性的灾难通信系统已经迫在眉睫，而且，灾难通信系统的建设是一项长期而又艰巨的任务，必须作为我国应急管理体系建设的重要内容来抓，加快部署，深入推进。对通信运营商而言，构建一个行之有效的防灾网络则是一个极具挑战性的课题。由于通信系统本身具有一定的脆弱性，在遭遇重大灾难侵袭时，通信系统往往会出现严重的功能缺陷，但另一方面，在紧急状态下公众和政府等用户对通信服务往往出现井喷式需求，因此这必将导致两者之间出现不可调和的矛盾。

目前看来，如何更好地处理这一问题确实是一个难题。但在中国电信业重组即将完成、3G牌照即将发放、三大运营商即将全面实现全业务经营的背景下，在运营商如何更好地提供紧急状态下的通信保障方面，可以说有了更多的有利条件和建设思路。

1 采取切实有效措施，降低通信系统的脆弱性

汶川大地震给各大运营商带来了重大的损失，给抗震救灾和灾后恢复带来了极大的困难。尽管像汶川这样震级达到8级的地震并不多见(自1900年以来，里氏8.0至8.9级的大地震全世界大约每年平均发生一次；7.0至7.9级的大地震全世界大约每年发生18次；6.0至6.9级地震每年大约发生 120次)，但中国是一个地震多发国家，大型、特大型的破坏性地震数年到数十年一遇。在每次震灾袭来的时候，首当其冲的必然是通信、电力、供水、供气等大量基础设施工程，因此我国必须高度重视基础设施的防灾抗灾能力。

通信系统好比抗震救灾的生命线，确保系统自身的安全可靠对减少人民生命财产的损失有着十分重要的意义。因此，进行通信系统的建设，特别是在灾后恢复建设时要确立“一分防灾投入、减少十分灾害直接损失、避免百分间接损失”的思想，在基站、线路、机房等基础设施建设方面，要有前瞻性的防灾眼光，舍得投入，防范各种可能的自然灾害和人为灾难的侵袭，让通信系统能经得起各种考验，在最大限度降低自身损失的同时，为全社会提供更可靠的防灾救灾通信保障。

降低通信系统的脆弱性，是一项长期的任务，需要在资金、技术、人力、管理等多方面入手，从长计议，促进通信系统的稳定可靠运行和可持续发展。

2 加强管理和协调，突破紧急状态下的通信瓶颈

每当出现各类突发事件时，通信运营商几乎都要面临两个方面的严峻考验：一是通信业务量瞬间出现爆发式的增长，二是由于通信系统遭到毁坏或其他原因致使通信服务能力大大降低。面对这两大挑战，通信运营商要沉着应对，尽最大可能克服紧急状态下的通信瓶颈。

从这次汶川大地震发生当天的通信监测情况来看，成都等地的通信系统并没有出现大的损坏，但是因为话务量剧增导致了接通困难。在这种情况下，运营商有责任和义务通过短信等方式告知急于通信联络的用户，说明通信拥塞的原因，并提出改用短信等方式联络的建议，这样既会得到用户的理解和支持，也可避免通信系统的瘫痪。

在当地通信服务遇到重大困难时，运营商可以在系统内外迅速调度相关的资源，以弥补自身服务能力的不足。此次中国电信四川公司在面临114寻亲报平安的电话严重爆满的关头，在系统内部进行紧急调度，将阿坝、眉山、内江等四川十几个受灾区域的114话务查询服务转接到上海、广东、浙江、江苏四地的服务平台上，有效解决了当地通信资源不足的瓶颈，有力地阐释了“通信就是拯救生命”的深刻含义，收到了很好的效果。

通信是紧急状态下人民群众获取关键信息的最基本渠道，通信运营商必须尽一切条件和可能满足人民群众在紧急状态条件下的通信需求。

3 改进技术和装备，保证政府应急指挥的通信需要

满足政府应急指挥的通信需求是各大通信运营商所必须承担的法定义务，也是彰显我国通信企业社会责任的重要方面。但由于技术和装备等多方面的原因，不少运营商在承担政府应急指挥通信职能方面显得有些力不从心，表现在以下几个方面：一是通信保障能力不足。运营商在面临突发事件侵害时，自身的通信系统往往会遭受致命的打击，在政府最急需通信保障的时候难免陷入无能为力的窘境。二是对政府应急通信需求的认识不足。政府应急指挥流程的复杂性以及通信主体的多元性对应急指挥通信提出了比常规通信更专业和更细致的要求，运营商常常对此理解不够到位，服务不能达到要求。三是在满足多样化的应急通信需求方面存在着比较大的差距。政府实施应急指挥的通信要求除了常规的语音通信以外，还需要实现数字、图像、视频等各种形式的多媒体通信，特别是要随时获取现场的相关图像和文字资料，实现现场的指挥调度和远程会商等等，这些业务需求不是某个运营商在现阶段能简单实现的。

政府应急指挥的通 信保障是政府有效开展应急指挥的重要条件，运营商应从改进技术和装备入手，加强专业人员的培养，不断提升满足政府应急指挥通信需要的能力和水平。

　　4 以全业务经营为契机，全力推进卫星通信系统的建设

在遭遇地震、洪水、飓风以及海上搜救等突发事件时，卫星通信是最为重要的通信手段。卫星通信在美国应对“卡特里娜”飓风灾害以及这次汶川大地震中均发挥了至关重要的作用，但目前我国卫星通信业务的发展还处在较为初级的阶段，无论是用户的数量还是应用的环境等方面都不够成熟。如果重组方案实施，对我国卫星通信业务的发展将带来有利的条件，将推进卫星通信事业在中国健康、有序、快速的发展。

美国卫星产业界的相关专家在“卡特里娜”飓风事件后提出了促进卫星通信在灾害应急中应用的四项建议：一是在未来所有重大电信网络规划中都应当将卫星通信纳入其中，并将卫星通信系统视为电信基础设施的重要组成部分；二是卫星应急通信系统必须预先配备训练有素的专业人员；三是卫星应急通信人员必须持证上岗，并作为首批救灾人员赶赴灾区；四是必须为应急救灾通信预留专用的卫星频段，并对这些专用频段采取保护措施。以上的建议对促进我国卫星救灾通信事业不无借鉴意义。[!--empirenews.page--]

卫星通信有其固有的独特优势，是在极端条件下实现通信联络的“最后的依靠”，但卫星通信由于通信资费高、操作使用比较复杂、通信终端耗电量大、通信信号受干扰因素多等多方面的局限，需要在发展中不断加以改进和完善，才能在我国灾难通信中发挥基础支撑作用。

　　5 加强协作和互助，发挥通信抗灾的整体效能

通信系统的运作必须依赖多个方面的资源和条件，特别是电力供应，如果没有可靠的电力保障，最先进的通信装备都将沦为漂亮的摆设。但令人遗憾的是，在大的灾难降临时，电力设施往往具有更大的脆弱性，无法确保通信系统运行的供电需要。面对这样的挑战，通信运营商既要寻求与电力部门最大限度的合作，共同致力于降低通信电力系统的脆弱性，又要充分依靠自己的力量，加大对自备电机、风能和太阳能利用等供电基础设施的投入，努力消除通信系统面临灾害侵袭时的供电“短板”。

在重大的灾难事件降临时，通信保障几乎关系到全体通信运营商客户的切身利益，运营商在灾难当头时怎样加强协作和互助对发挥通信应急的整体效能有着十分重要的作用。在这次汶川大地震中，各运营商以大局为重，开展了各种形式的协作和互助，在资源共享、人员互助等各个方面开展了大量卓有成效的工作，这是通信运营商同舟共济、协力抗灾的很好的范例。

对全社会来说，通信抗灾是一个整体概念，没有运营商的协作和互助，必然会陷入混乱和无序状态。因此，通信运营商必须以高度的政治责任感和使命感，共同担当起通信抗灾的历史重任。

　　6 有机整合社会通信资源，提升全社会应对灾害的通信保障能力

从国内外灾害通信保障的实践来看，能不能有效整合社会的通信资源同样有着十分重要的意义。全社会的通信资源表现形式十分丰富，特别是在业余无线电、互联网等领域，有大量的专业技术人才和装备等资源，如果这些资源能得到有效的开发和有机的整合，必将成为灾难通信的新生力量。

在汶川大地震中，业余无线电爱好者为灾区的通信畅通起到了一定的补充作用，如果能对业余无线电资源进行更好的组织和动员，必将会起到更好的效果。互联网是当今世界灾难应对中最具辐射力和动员力的媒体，而且由于其对各类自然灾害具有极强的抗毁性，因此在灾难应对中具有无可撼动的独特地位。在汶川大地震的应急救援过程中，互联网在信息共享、资源调度、社会动员以及舆论监督等多个方面发挥了十分重要的作用。可以说，如果没有互联网重点关注这一次历史罕见的灾难事件，那对中国两亿多的互联网网民来说简直是不可想象的。

通信运营商在灾难应急通信方面有很多天然的优势，但也有自身固有的局限性，如果能够拓展视野，从全社会的角度来整合通信资源，就能迅速壮大通信抗灾的实力，能更有效地满足紧急状态下的通信需求。运营商可从自身的客户群体中进行通信资源的开发，比如征募通信服务志愿者、进行手机灾情通报等，都能够在一定程度上弥补政府和运营商在抢险救灾人才和信息来源方面的不足。

在各种突如其来的天灾人祸面前，尽管人类显得十分脆弱和无奈，但除了积极主动、勇往直前地面对各种挑战以外，我们别无选择。通信是人类现代文明发展的产物，也是人类战胜自然、适应自然的重要武器。有了长足发展的中国通信业具备了应对各种灾难的条件和能力，相信站在新一轮发展起跑线上的我国通信业只要牢牢坚持“通信——以人为本”、“通信——拯救生命”两条准则，锐意进取、开拓创新，就一定能够在新的灾难面前变得更加从容、变得更加战无不胜。