2019光伏政策业内之疑：30亿元补贴怎么分？民营企业的出路在哪？

2月18－19日，主管部门召开了一系列光伏政策座谈会，与行业协会、专家、企业共同探讨2019年光伏行业政策，得出了“2018年下半年新增户用光伏项目进入2019年补贴目录”、“工商业与地面电站共同竞价获取补贴”、“招标上限价格每季度退坡0．01元／kWh”等初步结论。

有业内人士评论称，这大概是历年来最具市场意识的光伏政策文件，主管部门表现出了最大诚意，拟定尽可能公平的竞争规则。同时，对于焦虑指数不断上升的户用光伏，能源局也给出了对用户最有利的解决方案。

但任何政策都很难让每个人满意，事实上，从笔者了解到的情况来看，光伏从业者正为最新政策吵得不可开交。矛盾主要集中在以下几点：

30亿元补贴资金怎么分？

之前有传言，2019年户用光伏指标为3GW。按照利用小时数1100h、全电量补贴0．18元／kWh计算，每年需要补贴5．94亿元。考虑到户用光伏有一个月的缓冲期，且部分重点市场（如山东、河北）户用光伏项目实际利用小时数更高，实际的补贴需求约为6－7亿元。也就是说，留给地面电站（含领跑者）、工商业分布式项目的补贴为23－24亿元。

为了“避免行业大起大落”，今年的地面电站和分布式（不含扶贫）新增规模不应少于35GW，同样按照1100h的利用小时数计算，实际度电补贴不能超过0．062元／kWh。

6．2分钱的度电补贴标准，已经高于一些研究机构和媒体的预测，应该能让大多数人满意。如果竞价得出的平均补贴强度真是这个数，对中东部地区的工商业分布式项目来说，可以提升全投资收益率约1．5个百分点，堪称锦上添花；对西部地区大型电站而言，可以提升全投资收益率近2个百分点，几乎是雪中送炭——IRR能否突破6％或8％，有时就取决于这几分钱补贴。

那么，补贴该给谁呢？

民营企业的出路在哪？

从第三批领跑者项目和部分地区平价基地申报的情况来看，央企、国企已经占据绝对优势地位。事实上，无论是企业规模、政府关系、信息渠道还是融资成本、抗风险能力，民营企业都难以同央企竞争。

以融资成本为例，据中国光伏行业协会调研显示，在同等项目收益率的情况下，国外优秀项目电价要比国内低40％以上，除日照资源差异外，成本差异主要来自资金成本。受国内相关政策影响，光伏项目“融资难、融资贵”成为通病。央企可以向大型国有银行贷款，年利率只要3－5％，但民企从银行贷款的难度较大，往往需要找融资租赁公司，年利率很多在8％以上。

考虑到光伏补贴等待周期越来越长，2016年3月后并网的光伏电站至今仍未拿到补贴，一些项目已经处于亏损状态。为了“止血”，很多民营企业选择出售电站资产、出让股权等方式获取现金流，在光伏行业下游应用领域的话语权越来越少。

户用光伏也要“先建先得”？

“2018年下半年新增户用光伏项目进入2019年补贴目录”这一政策，短期来看保护了经销商的积极性，帮助部分用户挽回了损失，但如果类似的规定成为惯例，户用光伏指标管理将成为一纸空文。

索比光伏网分析认为，从之前的统计来看，2018年下半年新增户用光伏只有300MW左右，占2019年规模的10％，影响相对较小。但如果2019年指标用完后依然有大量户用项目建成并网，对2020年市场的影响就难以预期了，很可能形成“先建先得”的恶性循环，不利于户用光伏健康发展。

同时，每月统计安装规模、设置1个月的缓冲期也可能造成抢装潮，系统质量和寿命难以保证。有经销商吐槽说，之前我们只需要抢“630”和“1231”，未来是否需要每个月底都抢一波呢？

工商业分布式VS地面电站，哪个占优？

这是一个非常现实的问题。按照中国光伏行业协会通报的竞价规则，将工商业分布式和集中式电站放在一个盘子中竞价，以申报上网电价报价（以厘为最小单位）较各资源区招标上限电价下降额评比，降幅大的排前，以确定纳入补贴范围的项目，直至入选项目补贴总额达到国家规定的当前新增项目补贴总额限额为止。

但是，工商业分布式补贴的上限只有0．1元／kWh，下降空间有限，而地面电站标杆电价与煤电价格的差额往往不止这个数。以山东地区为例，燃煤发电标杆电价（含脱硫、脱销、除尘）为0．3949元／kWh，而地面电站招标上限电价预计为0．55元／kWh。如果光伏投资企业报出低于0．45元／kWh的上网电价，依然有机会拿到可再生能源补贴，但分布式项目毫无办法，只能放弃申报，被迫进入平价上网阶段。

从降低补贴强度的角度，采用竞价方式分配补贴指标是合理的，全国一盘棋、公开排名也可以避免暗箱操作，一定程度上降低了光伏项目的非技术成本。那么，是否可以考虑将地面电站项目和工商业分布式光伏区别对待呢？或者，干脆按照补贴强度的需求进行排序，尽可能给更多光伏项目提供补贴支持，也是不错的思路。

领跑者还要继续吗？

原本，第三批领跑者的奖补指标和第四批领跑者计划都已经开始申报，但平价上网政策的出台让领跑者黯然失色——如果普通地面电站都能做到不需要国家补贴，实现平价上网，那领跑者的优势如何体现？

从降电价的角度，应用领跑者已经没有存在的意义，而技术领跑者要执行对应资源区的标杆电价——仍以山东为例，一个500MW技术领跑者基地每年需要补贴资金1．16亿元（注：技术领跑者按年利用1500小时计算），会从原本就紧张的光伏补贴资金池中分走一部分。能否获得行业支持，完全是未知数。

小结

我们毫不怀疑主管部门希望光伏行业健康、有序、平稳发展的初衷。总体来看，这个版本的最新政策有许多亮点，得到了广大从业者的支持。当然，在补贴资金分配、竞价方式、户用管理等方面也确实有待完善。此前中国光伏行业协会指出，分布式光伏单个项目体量从几十千瓦到数兆瓦不等，业主数量巨大，能否同时应对如此数量级的项目报价评比，是能源局和相关机构的重大考验。

据悉，本周五（22日），国家能源局将组织各地能源主管部门就光伏项目管理办法进行讨论，或许会对最新政策特别是在指标管控方面进行调整。距离2019年光伏政策正式下发，也不会太远了。

作者：尹也泽