亚洲电信改革成功经验探讨

　　亚洲民营化进程加快

　　与全球其他地区相比，亚洲的民营化程度属于一般水平，但从2001―2006年，民营化率已从53%提高到77%。

　　亚洲民营化具有如下特点：一、时间各不相同。相对发达国家或地区，比如：日本、香港、新加坡等在80年代就已开始民营化，一些新兴国家2000年后才开始民营化，比如：阿富汗、印度、伊朗、越南等。大部分国家民营化集中在90年代；二、民营化方式各异。菲律宾从电信业务诞生起就是私有的，许可证发放引入民营资本，比如：阿富汗、孟加拉国、伊朗、斯里兰卡。国有企业民营化，比如：马来西亚、斐济、泰国等。建立合资企业，比如：蒙古、老挝等；三、进入领域不同。比较多的是在移动、增值业务领域先引入，然后再扩大到本地、农村地区。

　　引入竞争需推进相应举措保证普遍服务

　　由于技术的发展，国有电信经营者垄断经营无法满足电信市场的需求，是引入竞争的主要动因。

　　2006年，亚洲77%的本地市场已完全或部分竞争，移动市场的竞争要激烈得多，很多国家现在都有两个以上的移动运营商，互联网市场的经营者数量则更多，开放度更大。

　　在竞争的方式上，形式各不相同。折分运营商是一种形式，比如：日本的NTT、中国电信固定与移动的拆分，中国电信的南北拆分；许可证方式：通过增发更多的许可证引入竞争。很多亚洲国家都采用了这一种方式。

　　引入竞争后，另一个必须考虑和解决的问题是普遍服务。在垄断时期，普遍服务通常是由原有运营商通过交叉补贴来完成的。引入竞争后，运营商更多地是以利益为驱使和目的选择经营切入点。普遍服务由于成本高、技术实现难、收益见效慢，而无人问津。

　　但普遍服务又涉及电信的均衡发展，因此，要有相应的举措保证普遍服务的实施推进。亚洲的经验是：

　　(1)确定与变化和发展相一致的普遍服务目标，比如：农村地区以村为单位提供普遍服务；

　　(2)如何使农村通信投资产生持平、适度、甚至高的投资回报率；

　　(3)由于农村和边远地区每线提供业务的成本相对较高，为此可考虑一定的补贴；

　　(4)建立普遍服务基金体制；

　　(5)根据电信发展，不断引入新的普遍服务业务，比如：互联网接入、宽带接入等；

　　(6)利用公共机构，比如学校、图书馆等，为农村提供互联网接入；

　　(7)对提供普遍服务的运营商，给予一定的特许经营权；

　　(8)为主导运营商提供普遍服务补偿，只要不亏损，它就有利于运营商；

　　(9)在提供普遍服务补贴中引入竞争机制，可使补贴费用的使用效率提高；

　　(10)为用户，而不是运营商提供普遍服务基金，普遍服务直接与收入相关用户可根据需求决定支出方式。在提供业务时，直接给予折扣，用户能有更多选择，而且还可避免因为要提供可负担的价格而使价格低于成本出现的价格扭曲；

　　(11)建立透明的普遍服务基金源，或更有效的税收原则。

　　建立独立管制机构

　　2007年，全球已建立的独立管制机构达148个。从区域上看，亚太、非洲、欧洲和美洲建立独立管制机构的比例分别是56%、83%、85%和89%。从这一数字来看，亚洲建立独立管制机构的程度还不如非洲。亚太地区只相当于欧洲和美洲67%和63%的水平。众所周知，近些年，亚洲电信发展的速度在全球是数一数二的，但管制改革似乎落后于电信发展的步伐，这多少会对电信发展产生不利的影响，因为，民营化、竞争引入和建立独立的管制机构，是电信改革成功的三个重要因素，它们的适匹，更是直接关系到改革的成效。

　　独立管制机构的建立有如下目的：一、建立和维护良好的竞争环境，主要是防止主导运营商利用市场主导权干预正常的市场竞争，保护新市场进入者的利益，保证对所有的市场经营主体一视同仁；二、对有限的资源，包括频率、号码等的分配和使用，要及时、客观、透明和无歧视；三、运用各种手段保护用户、运营商和投资者的利益。

　　没有一种适合所有国家的建立独立管制机构的模式，但一些成功的组织模式和经验，都有一些共同点，通常都是在培养民营化、私有化和引入竞争的前提下，建立和运行一个国家管制机构，这个机构具有如下管制模式：

　　(1)独立管制机构在法律和功能上独立于所有电信市场经营主体，包括网络运营商、业务运营商、设备制造商；

　　(2)独立管制机构应不受政治压力的影响，财政上、雇用和开除人员权力上有自主权；

　　(3)独立管制机构要建立一个管制程序，确保决策过程的透明性。透明性表现在，政府部门与管制者间应有公开的通信报告，决策必须是公正的，应有公开记录，并以此作为解释依据。面向运营商的法规应清晰和公开；

　　(4)制定和实施决策的机构和程序要明确、清晰，包括：许可证发放、修改、撤销；互联提供、定价和争端解决机制；租线的条件和能力；普遍服务的监控和资金计划；资费逐渐过渡到以成本为基础；号码的规划和携带、频率的分配、许可证发放和拍卖方式；非歧视的路权使用；

　　(5)对于新成立的独立管制机构，通常不稳定，也缺乏经验，在这种情况下，通过各方面的咨询支持启动相关工作是非常有用的；