厘清政策边界 宽带中国只待“执行力”

厘清了政策与市场的边界，宽带中国战略开始重点关注普及率、市场竞争机制、宽带与应用的协调方面。普遍服务基金的明确、一系列细则的出台，已经为宽带中国的所有参与者标明职责。而现在，产业链更关注这些职责如何执行。

称谓从“重要信息通信基础设施”转变为“战略性公共基础设施”，宽带的地位也终于从一个行业话题上升为国家战略。

2013年8月1日，国务院向各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构下发《“宽带中国”战略及实施方案》(以下简称“《方案》”)。

与2012年初国务院首次提出实施宽带中国工程时伴随的轰动效果不同，这一次，宽带中国战略没有与之相伴的浓墨重彩，“风头”似乎全被同期公布的“易信”抢光了。

但这并非宽带中国战略不具影响力。相反，在酝酿战略的一年半之中，整个宽带产业链都经历了那段初始激进、中途彷徨、因高投资低回报后继乏力，然后反思、改进的过程，各政府机构也渐渐从最初的利益纠葛中逐渐明晰自身的职能定位。

本次《方案》通过五项重点任务、七个专栏工程、七大政策举措清晰地给出了国家的战略思路：“政府来主导提高宽带的普及率、渗透率，建立可持续、竞争机制合理公平的产业环境，提高宽带与应用的匹配。”而至于宽带的速率、价格、建设模式，自然交由市场调节。

洗尽铅华之后，宽带中国逐渐厘清了市场与政策的边界。

普遍服务基金待立

宽带战略最关键的“资金投入”已经倾向于农村、中西部地区。《方案》重点任务第一项要求“推进区域宽带网络协调发展”，对中西部地区给予政策倾斜、将农村地区纳入电信普遍服务范围；七大专栏之首则是启动“宽带乡村”工程。与此同时，关于财税的政策举措则完全针对农村、中西部地区有的放矢，《方案》要求：完善电信普遍服务补偿机制，形成支持农村和中西部地区宽带发展的长效机制；通过税收优惠、完善融资政策等方式引导宽带向中西部、农村发展。

一直以来，运营商贯彻着“宽带建设主体”的职能，但同时，运营商作为上市企业，对资本支出同样要求立竿见影的投资回报率。

也正是因为投资回报率原因，农村宽带始终未见起色。2011年，中国城市人口首度超过农村人口，占比51%；但这一年，中国宽带用户数1.5亿，农村宽带用户仅3300万，中西部地区的经济水平限制了用户对于宽带的需求能力。中国电信科技委主任韦乐平曾分析指出：“在普通城镇地区FTTH的投资回收期是7年；但中部地区大约为11年，而像内蒙古此类西部偏远地区，100年也无法回收投资成本。”一般投资回报期超过10年的项目必然会市场所抛弃。

2011年2月底，中国电信在全国启动“宽带中国·光网城市”战略，这一年，FTTH(光纤入户)飞入寻常百姓家。

2012年初，国务院常务会议首次提出将实施“宽带中国”工程、宽带中国战略研究小组成立、宽带普及提速工程启动，当时宽带普及提速的首个任务指标就是FTTH覆盖率。

2011年-2012年，中国电信各省公司发力FTTH，公司KPI也全面向FTTH倾斜，但由于FTTH的高额投入，大多省公司出现“超支”现象。2012年下旬，中国电信董事长王晓初在一次内部会议上提出：“FTTH需要冷静投资，要将重心放在需求高的城市、地区，在农村地区停止FTTH的新建。”

也正是因此，中国电信一直力求国家能出台战略资金，扶持宽带建设，并逐渐拉动宽带普及率提升。但截至目前，宽带普遍服务基金机制依旧仍未建立。

“这一次，国务院明确提出完善电信普遍服务补偿机制，是极大利好消息。”一位工业和信息化部专家告诉记者：“毕竟，推动该政策的主体由工业和信息化部变为国家，目前最重要的就是完善这一补偿机制。”

“但普遍服务基金的钱从哪里来?补偿的比例是多少?这些都还未明确。”多位接受记者采访的业内人士关心于此。2012年初，工业和信息化部组织宽带领域的大部分专家在经过多地调研之后，曾提出：“希望能够把三大运营商每年上缴的钱拿出一部分，作为专项资金。”但这一提议并未得到财政部同意。

重在行动

不过，虽然财政扶持悬而未决，政策扶持却已经渐有小成。2013年3月，住房和城乡建设部联合工业和信息化部发布了《住宅区和住宅建筑内光纤到户通信设施工程设计规范》及《住宅区和住宅建筑内光纤到户通信设施工程施工及验收规范》两项国家标准，并于4月1日起正式实行。

两项标准，汇集了近三年来各省通管局、建设厅在通信设施建设领域的经验，共10条总则，其中3条强制执行。而该标准的目的则是为了规范全国的住宅小区通信配套设施的规范、共建共享，以及公平接入。标准规定了住宅区内管道所有权归属开发商，开发商须为运营商提供公平接入；红线内线路所有权归属业主，业主可自由选择住宅内运营商。

同期，住房和城乡建设部发布了《城市通信工程规划规范》，并批准为国家标准，9月1日起实施。“越来越多的城市规划部门开始意识到，通信基础设施在城市中的重要性开始上升，而捉襟见肘的管道、机房、基站资源开始制约城市发展。”江苏邮电设计院副院长杨红伟向记者介绍，两年前，江苏城市规划部门就联合通管局制定了该省的城市通信工程规范。“管道、机房、基站，都在规范中予以明示，建设部门必须提供这些资源。”在无锡，这些资源对运营商免费开放。

保障通信资源是宽带战略有序开展的基础，为此工业和信息化部数年之中与多个部委协调资源配置。今年4月，工业和信息化部联合国资委优化了共建共享的考核要求和具体指标；今年5月，吉林省通信管理局联合省教育厅出台《关于规范校园电信基础设施建设的通知》，对校园电信基础设施建设行为进行规范。

此外，年初，工业和信息化部牵头成立了宽带发展联盟，支撑宽带发展，服务宽带产业。8月16日，宽带发展联盟发布第一期《中国宽带速率状况报告》。报告指出：今年上半年我国宽带用户进行网络下载时的平均速率为2.93Mbit/s，浏览网页的平均首屏呈现时间为2.55秒，观看网络在线视频的平均速率为1.03Mbit/s。[!--empirenews.page--]

宽带发展联盟理事长邬贺铨在解读该报告时指出了数据所反映出的中国宽带发展的不足：“宽带发展区域不均衡相当突出；网站视频节目源速率偏低，未来可增加更高码流速率更高质量的节目源以使网民有更好的用户体验。”

8月1日，工业和信息化部启动《2013年度宽带网络优化示范项目》，该项目计划在北京地区联合大型互联网企业、CDN企业，在今年9-12月期间，通过部署CDN节点、优化信源分布等方式，提高用户体验速率15%—30%以上。而项目支持重点自然是内容提供商。

此外，科技部也在陆续启动新一轮的科技专项，支撑诸如超100G、WDM PON、智能ODN等项目的核心技术研究。

期盼落地

不过，《方案》的执行绝非一番风顺。根据《方案》要求，“市政设施、公路、铁路、机场、地铁等公共设施应向宽带网络设施建设开放，并提供通行便利。”

一直以来，由于施工条件、政策条件限制，运营商在铁路、公路、桥梁、地铁等地部署通信设施时，只能选择租用该地主管部门的设施或者管道，而后者则向运营商漫天要价。

以山东电信人士向记者举例介绍：“京沪高铁途径山东，铁路通信设施由第三方承建，运营商只能租用。山东电信、联通、移动，各需向铁道部支付1000万/年，途经各省，无一幸免。”也正是因此，本来绝没有技术问题的高铁通信，直至今日方始有所缓解。“此外，高速公路沿途管道向运营商开放时同样收费高昂，地铁、桥梁更甚。”该电信人士笑称：“都说我们垄断，相比较他们而言，自愧不如。”

目前为止，尚未听闻铁路、交通等部门有出台配套细则的迹象。

此外，即便已经出台的细则，在执行中也不尽如人意。以光纤入户的两项国家标准而言，目前已公开实施该方案，且取得建设成果的省份仅包括江苏、上海、四川、广州、浙江。“而其中，上海地区的新建住宅楼宇光纤，大部分只向上海电信开放。”一业内人士告诉记者：“实际上，这两项标准还没有带来真正的公平接入。”究其原因则是执行乏力，“各地管局人手短缺，不可能监督一省的政策执行，而不少城市规划部门又缺少验收经验。”

而各类科技专项、政府专项的申请、审批也略有瑕疵。“大部分都被国有企业拿下，很多民营企业得不到支持。”一民营企业人士向记者陈述：“目前，通信产业的核心推动力已经扛在民企肩上、通信市场也是民营企业来发挥鲇鱼效应，希望一些科技专项也能向民企公平开放。”

对大部分通信企业而言，目前宽带中国战略带来的利好还潜藏于日后的执行之中。经历了太多波折的通信企业，更关注的是战略的执行。