CIT与ITC，不停地在中美光伏贸易战中表演着双簧和对决

CIT、ITC，就像一对双胞胎，却又是像有世仇一样，不停地在中美光伏贸易战中表演对决。

11月16日，美国国际贸易法庭CIT（Court of International Trade）突然宣布，2020年10月由美国国际贸易委员会建议发布的第10101总统公告（撤销双面组件201关税豁免）无效，双面组件重新被排除201关税保障！

为什么？时隔12个月，为何又能反复？第一次是法院认为USTR不符合《行政程序法》，第二次是法院认为政府没有展示足够的理由。事不过三，这次又是什么理由让法官做出了不利于USTR的判决？

1． 双胞胎的对决

CIT、ITC，就像一对有世仇的双胞胎一样，在双面组件的201关税保障争论中表演着双簧和对决。

2018年2月，201关税生效，同期USITC的上级 － USTR宣布关税豁免申请规则，并于2019年6月13日批准了包括“双面组件排除201关税保障”的申请。

此后，应部分企业的申请，2019年10月USTR取消了“双面组件201关税豁免”；但国际贸易法庭针锋相对，随即宣布初步禁止“USTR的取消令”。

2019年12月，经过国际贸易法庭开庭审理，确认USTR的取消令违反了美国“行政程序法”，正式宣判USTR的取消令无效，双面组件重新列入201关税豁免清单。

2020年1月 － 4月，USTR经过重新调查听证，走完了CIT所认为的所有“不合程序”的流程，第二次宣布“取消双面组件201关税豁免”；国际贸易法庭随即在5月宣布“拒绝USTR双面组件撤销排除决定”，国际贸易法官Gary Katzmann表示：美国政府尚未履行其展示足够变化的情况以证明有理由解散关于撤销双面组件排除201关税保障的初步禁令，因此初步禁令依然有效，禁止USTR取消双面组件排除201关税保障。

2020年7月，USTR表示不再坚持2019年10月的取消豁免决定，不再对双面组件关税排除采取任何行动。

2020年10月，不甘失败的USTR，通过USITC收集的调查意见向总统特朗普提出建议，最终由特朗普直接宣布“第10101总统公告”，该公告再次撤销了对双面组件201关税的排除。

此后，美国太阳能产业协会（“SEIA”）、NextEra Energy、Invenergy和EDF可再生能源等再次向国际贸易法庭CIT提起诉讼，挑战10101总统公告。

但此后长达一年时间，行业并没有看到关于该诉讼的任何进展。一年后的11月16日，就在中美两国元首视频会晤后不到12小时，突然传来重磅利好， CIT判决“双面组件重回201豁免”。

为什么？时隔12个月，为何CIT又能再做出这一判决，挑战总统公告？

2． 好基友碰到新问题

与USTR和USITC相比，CIT和审理该案的法官Gary Katzmann就是美国太阳能产业协会的好基友。

过去一年来，审理SEIA状告美国总统令一案的法官，还是之前一而再、再而三宣判USTR撤销令无效的那位队友 － Gary Katzmann。

Gary Katzmann法官表示，法院曾五次处理正在进行的案件，涉及总统努力撤销对进口光伏组件豁免关税保障义务的诉讼，总统通过公告征收保护关税。

这次，Gary Katzmann法官又将面对哪些正、反方之争呢？

原告方：美国太阳能产业协会（“SEIA”）、NextEra Energy、Invenergy和EDF可再生能源等；

被告方：美国、美国海关和边境保护局（统称美国政府）。

原告共提出了五项指控，包括：

（1）向总统提交申请，寻求修改保障国内工业（生产）措施的三封信（反映大多数国内企业生产）是否符合法规要求？

（2）是否满足美国贸易代表（“USTR”）向总统提交请愿书的要求？

（3）总统公告违反了“在采取新的总统行动之前必须满足的”法定的时间限制？

（4） 第10101号公告是否违反了总统确定某项行动应符合“能提供更大帮助”和“经济和社会效益大于成本” 的要求？

（5） 第204（b）（1）（b）条中的“修改”一词可否被解读为“允许增加贸易限制”？

以上五项指控中，任何一项成立都将有利于原告，总统公告第10101号都可能会被判无效。Gary Katzmann法官的判决显示，前四项指控的结论都是“YES” － 总统令没有问题；第五项指控的结论是“NO”，总统令有问题！

3． 关键的第五项指控

前四项，法官认为原告的指控均不成立。因此本案的高潮，也是最关键的判定，就是第五项指控。

具体来说，原告方认为，根据《贸易法》第204（b）（1）（b）条，总统可以：

原告方认为，总统可以采取的行动是减少、修改或终止。因此对于双面组件的关税要么是减少，要么是终止，要么是修改。而原告方观点的核心在于，就算是修改，也应该是减轻，而不是加重关税。总统公告10101排除了双面组件201关税豁免，因此是加重了关税，所以根据法律规定是无效的。

被告方认为，总统可以采取的行动是减少、修改或终止，而修改的意思是可以减少，但也可以是增加。总统公告10101增加了双面组件的关税，因此是符合法律规定的。

那么，本案的关键就在于：对于“修改”，英文中的动词“Modify”和名词“Modification”，到底该怎样解释呢？

4． 咬文嚼字的“修改”

在继续阅读本文之前，你先可以想象一下，英文中的动词“Modify”和名词“Modification”到底该做什么解释呢。

原告方认为，《贸易法》及《乌拉圭回合谈判》对贸易的初衷都是让贸易更自由化。如果USITC的调查认为进口产品的竞争确实对国内产品产生了危害，政府可以制定关税措施。此后USITC定期评估国内产业对进口竞争的应对进展，向总统提交报告后，随着国内产业逐渐适应进口竞争，总统对关税保障措施的修改应当是减轻或者终止。《贸易法》的初稿中也特别指出了“Modify”是“Not increase（不增加）”。

既然是让贸易更自由化，那么“修改”就应该往低关税、更宽松的方向进行。

被告方认为，USITC评估的结果可能是国内产业仍未能适应竞争产品，因此总统仍有可能增加关税，包括增加免税保护配额，因此“增加”也是Modify的一种。而且在《贸易法》的正式文件中，“Not Increase”被删除了。

法院认为，法定语言的解释应“符合其法律的一般公共含义”。

首先，法院参考了韦伯大词典中的解释，诉诸词典后发现，“修改”的动词形式“Modify”，如204（b）（1）中所用的“Modify”被定义为“使…不那么极端”（“the limiting of a statement．”）；然而，204（b）（1）还用了名词“Modification”，韦伯大词典对名词形式的释义是“有限的改变”（“the making of a limited change in something”）。显然，动词形式的解释是有利于原告的，而名词形式的解释是不利于原告的。因此，对于词典中模棱两可的解释，法官决定不采纳。

于是，法院开始从更全面理解法律初衷的角度和结合法律上下文来寻求解释。

法院认为，根据《美国法典》第19卷第2251（a）条，保障措施的目的是“促进国内产业积极调整应对进口竞争，最终比关税成本提供更大的经济和社会效益”。

为了达到这一平衡，《美国法典》规定包含一个复杂的调查、咨询、报告和权衡框架因素。该框架包括调查以下情况的具体说明：被ITC指控的损害，包括对有利于严重伤害调查结果的列举因素进行评估，对伤害风险和建议调整计划举行公开听证会。

为了最终批准任何保障措施，总统还必须遵守各种解释性和实质性要求，以及进一步调查和宣布公告的具体期限。实施的措施将继续面临不断的审查和严格的时间限制。

因此，法院认为，如果将第204（b）（1）（B）条的“修改”一词解释为允许“贸易限制”和“贸易自由化”两种方向，将与这一详细的法定计划背道而驰。因为在这样的观点下，总统就可以按照该法令，在不遵守法令规定最初实施这些保障措施所需的法定要求下增加保障措施。

《美国法典》第2254（a）（1）－（3）、（b）条关于保障措施的调整，只要求总统考虑国际贸易委员会ITC关于“国内产业发展的中期报告”，包括进展和具体情况，……对进口竞争进行积极调整。

法令中没有任何迹象表明，国会打算通过第204条为立法提供漏洞，在没有标准程序限制的情况下制定更严格的保障措施。相反种种迹象表明，该法规是希望在国内产业已充分适应进口竞争的保障措施后可以避免各种关税。

例如，204（b）（1）（A）设想在下列情况下总统可以减少或终止保障措施：

“国内行业还没有做出足够的努力”来适应竞争，或是“行动的有效性……已因经济环境的变化而受到损害”（参见《美国法典》第19卷第2254（b）（1）（A）（i）至（ii）条规定的“担保……减少或终止”）。

因此，法院得出结论，通过将“修改”解释为允许《10101号公告》对保障措施的扩大或向上调整显然存在误解法令的意义。204（b）（1）（b）必须理解为：仅授权对其进行“贸易自由化”修改保障措施，因为将法规解释为“允许贸易限制性修改”将破坏更广泛的法定计划。

5． 法院的最终判决

根据法院以上的解释，因为第204（b）（1）（b）条只允许对现有协议进行贸易自由化修改保障措施，不支持解释为“允许增加贸易限制”，因此法院最终判决是：

虽然美国总统10101号公告“撤销双面组件排除201关税保障” 符合法律程序，但增加了贸易限制，而非让贸易更自由化，必须被视为“对管理法规的明显误解”，导致总统“授权范围之外行动”。

最终，法院支持原告，将第10101号公告作废，应退还根据本协议收取的所有双面组件201保障税和附带利息。

哎，一地鸡毛，乱的一逼。

原创No．2086；转载需联系授权